La dimensión jurídica del Ordenamiento Territorial: cómo un análisis regional para el Bosque Chiquitano tiene el potencial de impacto a escala nacional

Submitted by Carlos Manchego | published 14th Oct 2013 | last updated 17th Oct 2013

Autores: Antonio Andaluz Westreicher & Julio César Salinas

Contexto del estudio

Ante la permanente inquietud de los municipios sobre el valor que tienen los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT) como herramienta técnica y legal para la gestión del territorio, además de las incertidumbres sobre si es justificable la inversión que implica elaborar un PMOT, las incongruencias en los roles y competencias que existen entre las instituciones responsables de fiscalizar y regular el uso de los recursos naturales en sus territorios y la inversión pública al momento de planificar su desarrollo integral, se planteó este estudio en el marco del proyecto regional Conservación y desarrollo forestal en la ecorregión del Bosque Seco Chiquitano (Bolivia y Paraguay), iniciativa financiada por la Unión Europea entre los años 2007 y 2011.

En este sentido, la Mancomunidad de Municipios Chiquitanos (MMCh), la entonces Prefectura Departamental de Santa Cruz y la Fundación para la Conservación del Bosque Chiquitano (FCBC), encomendaron una consultoría jurídica al especialista ambiental Dr. Antonio Andaluz W., para conocer el rumbo e implicancias que tiene el ordenamiento territorial (OT) en Bolivia y el marco jurídico que lo sostiene.

La intención principal fue conocer cómo los municipios pueden implementar sus PMOT y cómo el mismo Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz puede impulsar la implementación del Plan Departamental de Ordenamiento Territorial (PDOT), tomando en cuenta que este instrumento se podrá implementar sólo con el compromiso y activa participación de los municipios, tanto los que cuentan con su PMOT como los que aún no lo tienen. Asimismo, fue necesario –a la luz de la Nueva Constitución Política del Estado– revisar y proponer insumos para una ley nacional de OT, ajustados a este nuevo marco constitucional.


La información cartográfica es muy importante en cada una de las etapas participativas del ordenamiento territorial

Descripción de lo realizado

Para la elaboración de este análisis, se sostuvieron reuniones con un equipo interdisciplinario e interinstitucional conformado por técnicos de la Mancomunidad de Municipios Chiquitanos (MMCh), de la ex Prefectura –ahora Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz– y de la Fundacion para la Conservación del Bosque Seco Chiquitano (FCBC). En dichas reuniones se delinearon los pasos a seguir y los resultados esperados, cuáles eran los intereses y requerimientos que los municipios tenían y que la misma Gobernación compartía para la implementación tanto de los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT) como del Plan Departamental de Ordenamiento Territorial (PDOT), tomando en cuenta el valor jurídico que las acciones de autoridades y otros actores podrían tener al momento de la implementación, fiscalización y monitoreo de estos instrumentos de OT. El documento también hace un análisis de los elementos a tomar en cuenta en relación a las áreas protegidas, tanto de carácter nacional y principalmente las de carácter local como las municipales. Durante el desarrollo del análisis surgieron evidencias ya sospechadas, como el hecho de las contradicciones y vacíos entre cuerpos normativos y conflictos desde lo conceptual hasta lo operativo en cuanto al OT.

Pese a que en Bolivia cerca de un centenar de municipios poseen PMOT, sólo uno cuenta con el rango jurídico máximo que es la Resolución Suprema firmada por el Presidente del país; ese es San Rafael de Velasco cuyo PMOT fue elaborado a fines del año 2003. Pocos PMOT son los que cuentan con homologaciones departamentales y la mayoría quedó estancada en las Ordenanzas Municipales, que es el primero de los pasos de aprobación y homologación, según lo establecido en las normas.

A manera de validar los avances y compartir los elementos investigados, se llevaron a cabo al menos cuatro reuniones técnicas interinstitucionales y al final se realizó un taller de presentación y validación, con presencia de técnicos municipales invitados, técnicos de la Gobernación de Santa Cruz, representantes de la MMCh y de FCBC. Con los aportes y comentarios recibidos, se concluyó el documento para su publicación.

Impacto generado

Los resultados fueron publicados en el libro La dimensión jurídica del ordenamiento territorial (Andaluz Westreicher, 2010) y es considerada una herramienta importante para que los técnicos y asesores jurídicos de gobiernos municipales, gobernación departamental, así como el resto de instituciones públicas y privadas puedan tomar estos aportes como referencias para guiar sus acciones en la gestión, implementación y diseño de procesos de planificación territorial. Es más, con base en el mencionado análisis jurídico, se diseñaron modelos de Ordenanza Municipal para municipios que concluyeron sus PMOT, para la aprobación respectiva, así como ordenanzas para la creación de reservas municipales que fueron surgiendo de forma consecuente de los procesos de OT y demandas locales como por ejemplo la Reserva ANMI Municipal de Laguna Marfil en San Ignacio de Velasco, la Reserva del Patrimonio Natural y Cultural del Copaibo de Concepción, entre otras.

El libro referido fue presentado en el marco de la Feria Internacional del Libro en Santa Cruz de la Sierra, el año 2010 y distribuido por la MMCh a todos los municipios chiquitanos y se entregaron ejemplares a la gobernación para su conocimiento y difusión. La versión digital está disponible en la página web de la FCBC y se viene haciendo referencia continua de este material en distintos foros o eventos.


El Plan Municipal de Ordenamiento Territorial (PMOT) de Concepción fue la base técnica para la creación de la Reserva Municipal de Copaibo de Concepción, que hoy se encuentra asediada por colonos


El PMOT de San Ramón permitió conocer con mayor precisión la explotación minera que hay en el municipio

Lecciones aprendidas

Respecto al análisis sobre el OT, en la introducción de la publicación se menciona que: “... aunque de alto contenido técnico, sus efectos son eminentemente jurídicos en la medida que ordenar el territorio conlleva imponer un conjunto de limitaciones legales a los diversos actores de los diferentes espacios, incluyendo al propio Estado en cuanto tales limitaciones implican restringir su capacidad de disposición territorial. En términos de cumplimiento efectivo, el drama del ordenamiento territorial es que de él se esperan efectos jurídicos para los que hasta el momento la herramienta no está jurídicamente preparada”… esto hace reflexionar sobre la debilidad de que en los procesos de diseño e implementación del OT se consideren los aspectos jurídicos con claridad y que se incorporen profesionales/especialistas en ámbitos del OT, derecho agrario, el manejo de los recursos naturales y sistemas productivos y/o similares.

Es importante reconocer que en el proceso del OT en Bolivia hubo varias contradicciones en lo conceptual, metodológico, operativo e incluso político. Estas contradicciones se reflejan en el estudio realizado en el marco del proyecto regional, ya que son notorios los sinsentidos desde los distintos términos que las normas usan para designar lo mismo, como el caso del ordenamiento territorial, la planificación territorial, el plan de ordenamiento del territorio, el plan de uso de suelos, la clasificación de tierras, etc., términos usados equivocadamente en más de un caso, desde leyes, decretos supremos, resoluciones ministeriales y resoluciones administrativas.

Luego están las contradicciones en que caen unas normas al plantear el rango jurídico que debe esperarse para aprobar, por ejemplo, el Plan de Uso de Suelos (PLUS) de un municipio versus el Plan de Ocupación del mismo municipio, entre los cuales el primero requerirá una revisión y validación en el ministerio respectivo y el segundo una homologación por la gobernación departamental.

Una sugerencia clara es que “los gobiernos departamentales y municipales, según corresponda, deben imponer su cumplimiento efectivo, hasta el límite de sus poderes”. Esto significa que los gobiernos municipales y departamentales deben seguir diseñando y presentando su planificación territorial, en cumplimiento a sus obligaciones y atribuciones que las leyes les confieren y si el nivel central del Estado incumple en revisar, corregir y homologar según lo establecido, es este último el que peca de incumplimiento “al abstenerse de producir las normas necesarias, no obstante que a lo largo de los años crecientemente los municipios del país han venido elaborando y aprobando sus respectivos PMOT y sometiéndolos a homologación”. Sin embargo, está explícito en el análisis que sólo la homologación causa estado de instrumentos técnico-normativos como los PLUS o los POT, e incluso para la creación de áreas protegidas en sus rangos de Decreto Supremo o Resolución Suprema, según lo establezca la norma.


El proceso del ordenamiento territorial municipal es participativo y se lo hace en consulta permanente con la población local

Pasos futuros

Al finalizar el proyecto, se continuó difundiendo este documento con los técnicos municipales, autoridades legislativas (en lo posible), así como con funcionarios de la gobernación y técnicos de instituciones vinculadas a procesos de diseño, implementación o monitoreo de la planificación territorial o áreas protegidas.

Otro reto es impulsar procedimientos técnico-administrativos con los gobiernos municipales, el mismo gobierno departamental e instancias gubernamentales claves como la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT), el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (Sernap) y otras, para establecer las rutas más claras y con base legal para consolidar los procesos de OT.

Quizás uno de los mayores logros que se tiene es plantear, con base en este mismo estudio, una propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial para Bolivia, que reformule la ruta, el marco conceptual, los alcances y espíritu del OT en el país, respondiendo a los conceptos básicos de planificación del desarrollo: “(a) priorizar la asignación de los recursos en función de los objetivos prioritarios para los pueblos, siendo que el principio de eficiencia consiste precisamente en optimizar el uso de los recursos para maximizar la satisfacción de la demanda social, y (b) garantizar la conservación a largo plazo de la base de recursos naturales del territorio nacional, por lo mismo que constituyen la precondición para el desarrollo”.

Finalmente, promover espacios de discusiones técnicas, jurídicas, socioeconómicas y político-institucionales que establezcan roles, competencias, atribuciones, responsabilidades, concurrencias, coordinaciones, delegaciones y otros, que hagan más eficiente y operativo la aplicación de los instrumentos técnico-normativos mencionados.

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